아고라(시사비평)

미국은 글로벌 식량안보 강화를 위해 세 가지 분야에 집중하여 55억달러의 자금을 지원하기로 결정하였다. 즉, 인도적 차원의 긴급지원, 식량안보강화에 필요한 개발협력과 국제무역의 기회를 확대하기 위한 첨단기술 분야가 그것이다. 또한 국제사회에서 주요 공여국들과의 공조를 통한 자유무역 강화를 위해 각 국별로 정책적인 지원 환경을 다르게 조성하고자 한다. 특히, 미국이 중요하게 고려하는 부분은 수출제한 조치 철회 및 시장을왜곡하는 정책을 폐지함으로써 농산물 무역을 확대하고 이러한 전략을 기초로 식량 안보를 강화하는 것이다. 기본적으로 미국의 글로벌 식량안보정책의 내면은 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 농업 생산성 향상 및 국제무역의 활성화를 통해 저개발국에 농산물 공급을 확대하고, 둘째, 식량안보에 취약한 국가의 국민에게 농산물 생산, 유통 및 공급망을 활성화하여 고용창출 및 소득증가를 통해 식량안보를 강화하며, 마지막으로 민간분야의 농업부문 투자확대 독려를 통해 시너지 효과를 극대화하는 전략이다. 미국은 1960년 아이젠하워 행정부의 주도로 OECD의 전신인 유럽경제동맹체에 저개발국 지원에 대한 공여국 간 자문 포럼으로 개발지원그룹을 창설한 것을 기점으로 국제사회의 개발협력에 주도적인 역할을 수행하고있다. DAG의 설립 목적은 저개발국에 대한 재정 지원 및 기술원조 지원에 대 한 자금 흐름을 파악 및 비교할 수 있는 정보 채널을 구축하고 개발협력의 양적·질적 향상을 통해 저개발국의 지속가능한 경제·사회 발전을 이루기 위한 공여국의 노력을 조정·통합하여 효율적인 국제협력을 도모하는것이다. 

1960년 말 OEEC는 미국의 주도로 세계경제의 환경변화를 고려하여 비유럽국가들도 참여하는 OECD로 재편되었다. OECD는 높은 수준의 경제성장 유지, 저개발국의 경제발전 지원 및 국제무역의 확대에 대한 노력 등의 목적을 지닌 국제기구로 발전하였으며, DAG를 개발원조위원회로 명칭 변경하였다. DAC는 OECD 조직 중 가장 많은 회의를 개최하고 있으며, DAC 회원국에 대한 권고는 일반적인 신사협정 수준을 넘어 서는 구속력을 지니고 있는 특징이 있다. DAC는 현재 초기 멤버 11개국과 우리나라를 포함한 13개국이 추가되어 충 24개국으로 구성되어 있으며, 정규회원국 이외에도 세계은행, 국제통 화기금(IMF), 유엔개발계획(UNDP)이 옵서버 형식으로 참여하고 있다. 미국은 글로벌 식량안보 강화를 위해 국제사회가 발표한 2005년 파리선언과 2008년 아크라 행동계획을 통해 저개발국의 실질적인 수혜를 강조하며 이를 실행하기 위해 다각적인 노력을 기울여 왔다. 2011년 부산에서 개최된 제4차 원조 고위급 회의에서는 수원국의 특성을 반영한 원조를 강조하였다. 글로벌 식량안보 강화를 위한 미국의 노력을 이해하기 위해서는 파리선언부터 부산 고위급 회담까지의 주요 논의 내용을 살펴볼 필요가 있다. 파리선언은 원조효과성 논의를 집대성함으로써 그간 공여국들이 사용해 온 개발원조의 집행과 관리 방법을 근본적으로 재구성하여 개도 국의 목소리를 전면에 반영하고, 원조정책 수립과 관리에 있어 개도국과 공여국이 진정한 파트너십을 구축하는데 목적을 두었다. 아크라 고위급 회의는 새로운 이행약속을 한 회의가 아니지만 파리 선언에서 합의되고 이행되어야 할 사안들을 점검하고 향후 나아가야 할 방향을 제시한 회의로서, 개발원조 분야에서 공여국과 개도국 간의 새로운 관계가 정착되는 계기가 되었다고 할 수 있다. 또한 부산 고위급 회의에서는 파리선언과 아크라회의의 산출물에 대한 실질적인 추진 결과를 평가하고 향후 수원국의 정책과 일관된 원조 및 식량안보를 위한 공여국의 지원 확대를 재확인하였다. 더불어 새천년개발 목표 달성을 위한 파트너십강화를 도모한 자리라고 해석할 수 있다.

미국의 구체적인 실행 전략을 살펴 보면, 우선 식량안보에 가장 취약한 국가가 밀집해 있는 아프리카에 초점을 두고 있다. 예를 들면 아프리카 연맹(Africa Union)의 '포괄적인 아프리카 농업개발프로그램’ 에 약 2억 달러를 매년 지원하고 있다. 또한 미국은 새천년 개발공사를 통해 농촌 인프라개발, 연수, 농지개혁에 약 32억 달러를 투자하여 농산물 증산 및 시장 접근성 향상을 통한 식량안보 강화에 노력하고 있다.즉, 다시 말해 글로벌 식량안보 강화를 위한 미국의 기본적인 전략은 농업개발 을 통한 성장을 기초로 하고 있다고 말할 수 있다. 미국은 농업에 종사하는 농촌 인구의 비중이 큰 저개발국의 농업 및 농촌 개발이 경제 전반에 미치는 영향이 클 뿐만 아니라 다수의 빈곤층 주민을 경제 성장 및 개발 과정에 참여시키는 부수적인 결과를 가져올 수 있다고 판단하고 있다. 국제개발협력 분야에서 농업생산성 향상과 농촌개발은 성장 및 빈곤 완화에 필수적인 과정이라고 일반적으로 고려되고 있다. 저개발국 빈곤 인구의 대다수가 농촌지역에 거주하고 있다는 사실과 이들 대부분이 농업에 종사하고 있다는 점 때문에 농업 및 농촌개발은 그 자체가 성장과 빈곤 해소의 과정이라고 할 수 있기 때문이다. 농업분야에 종사하는 저개발국 대부분의 주민들은 기술 및 투자미비로 인 해 만성적인 빈곤에 시달리고 있다. 이것이 이들이 열악한 주거환경에서 벗어나지 못하고 있는 근본적인 이유이기도 하다. 농촌의 논업생산 기반 및 구조 또한 소수의 대주주와 소작농 관계, 또는 영세한 영농규모로 인해 재래적 영농기법이 지속적으로 사용되는 등 전근대적인 상태에 머물러 있기 때문에 농업생산성이 지속적으로 저하되는 문제점들을 극복하지 못하고 있다. 따라서 미국은 농업부문 개발을 위해 2009년 6월 식량안보 강화를 기본전제로 포괄적인 접근 방법을 채택하기로 결정하였다. 이는 2008년 전 세계적인 금융위기로 인해 저개발국 농업부문의 투자가더욱 감소되어 글로벌 식량안보를 저해하는 요인으로 작용하면서 2015년까지 빈곤인구의 50% 감축을 목표로 하는 MDG 달성이 사실상 어렵게되었다는 위기의식이 팽배해졌기 때문이다. 따라서 미국은 농업부문의 개발 전략을 과거보다 포괄적으로 수립 하는 것으로 방향을 전환하였다. 이전략이 내포한 기본 개념은 농업용수 개발 및 비료 등의 투입재 분야 개발과 환경파괴로 인한 자연재해에 대응하기 위한 지속가능한 농산업 시스템의 구축이라 말할 수 있다.6 미국의 농업·농촌부문 국제개발협력은 식량 및 농업개발 정책이2000년대 이전의 대표적 전략이라고 할 수 있으며, 이전략의 궁극적인 목적은 대상국의 식량 자립도를 증가시켜 식량안보를 강화하고 경제성장에 기여하는 것이다. 주요 목적으로는 1) 농산물의 유통, 생산, 무역 등 일련의 과정을 효율적으로 추진하여 식량의 가용성을 증가시키며, 2) 식량안보에 취약한 계층의 소득 및 고용 확대 를 통한 식량 소비의 촉진이라고 할 수 있다. 2000년 이후 미국은 '생산자와 시장을 연결하는 정책’을 수립하여 새로운 환경에 실현가능성이 높은 추진전략을 기본방향으로 설정하고 있다. 주요 내용은 1) 빈곤과 기아를 감소시키기 위해 과학기술을 접목하고, 2) 생산자를 위한 국제무역의 기회를 확대하며, 3) 선진국과 저개발국 사이의 지식 및 기술의 차이를 감소시키기 위한 훈련, 교육, 지역수준의 기술 보급을 활성화하고, 4) 장기적으로 지속가능한 농업및 환경을 촉진하는 것이다. 정책적 목표를 달성하기 위한 주요 추진분야는 1) 시장, 금융, 유통 및 무역 의 일련 과정에서 장애가 되는 대상국 농업정책을 개선시키는 사업을 중점 추진하며, 2) 대상국의 식량안보 및 영양개선, 3) 대상국 농업 실정에 적합한 진보된 기술 습득·적용 및 농업 관련연구추진 등을 통한 인적·제도적 역량 강화를 추진하고, 4) 대상국 농민과 민간기업의 역할 확대 등을 통한 효율적인 사업을 추진하고자 하며, 5) 대상국 국민이 필요로 하는 주요 식품 공급을 위해 식량안보 체계를 강화하는 한편, 자금지원, 현물지원, 농기업 신용 지원, 전문가 파견, 기술지원 등을 제공하는 것으로 구성되어 있다. 더불어 미국의 글로벌 식량안보 강화 전략은 최근 미국 국무부가 창설한 Feed The Future(FTF)에서 관장하고있다. FTF는 세계기아식량안보 조정관이 정책 및 예산을 조정하고, 2명의 부조정관(개발담당, 외교담당)과 국가별 FTF 조정관은 주재국 대사가지명하는 방식으로 운영되는 조직이다. FTF는 2009년 이탈리아 라컬라 G8 정상회의에서 세계 식량위기에 긴급 하게 대응하기 위해 미국 오바마 대통령이 향후 3년간 농업개발과 식량 안보에 35억 불을 지원하기로 약속하고, 이에 타국은 185억 불 지원을 약속(총 220억 불)하면서 수립된 미국의 협의체이다. FTF와 관련된 부처는 약 10개 부처로, 식량안보와 연관된 사업이 국회에서 확정되면 사업의 세부 내용을 각 부처가 협의하고 사업에 대한 예산을 부처별로 USAID가 취합하여 주관하기 때문에 복잡한 내부협의를 거쳐야 하는 어려움이 있다. 그럼에도 불구하고 관계 부처와의연계강화를 통 해 효과적으로 사업을 추진하고자 하는 전략은 우리나라에 주는 시사점이 크다. FTF의 목표는 농업부문의 포괄적 성장 가속화로 1) 생산과 관련된 일련의 활동을 지원하여 농업생산성을 향상시키고, 2) 시장 및 유통, 무역과 관련된 정책, 인프라, 금융서비스를 포함한 지원으로 시장기능 및 유통의 역할을 확 대하며, 3) 농촌 소득원의 다양화 및 영양섭취 개선을 위한 프로그램 실행과 소농을 대상으로 지역별 식량지원을 확대하여 취약한 농촌지역의 회복력을 중대시키는 것이다. FTF의 중점 지원대상국가는 총 20개 국가로 아프리카 12 개국8, 아시아 4개국9, 중남미 4개국10으로 구성되어 있다. 선정기준으로는지원의 필요성, 파트너십 수립 가능성, 농업이 선도하는 성장잠재력, 권역 내 시너지 효과발생 가능성, 그리고 성장과 개발을 위한 자원 동원력 등이다. 특히, 파트너십 수립 가능성은 정치적 안정성, 거버넌스의 질, 전반 적인 경제정책 환경, 식량안보 제고를 위한 전략 유무 등을 고려하였고, 기타 농촌빈곤 정도, 농업생산성 및 시장개발의 잠재력을 고려하여 장기적인 측면에서 접근하였다. 기술전수·보급 분야는 전 세계 유수 대학 및 연구기관과 공동 협력하여 저개 발국에 필요한 신기술 개발 및 보급, 인적 개발, 정책적 지원 등을 추진하고 있다. 특히 전문가 네트워크를 구축하고 민관협력(Public-Private Partnership: PPP)을 장려하여 저개발국에 기술보급 체계를 구축하고 있다. 실제지원 단계에서 USAID는 기초투자(Foundational Investments)와 핵 심투자(Core Investments)로 구분하고, 기초투자는 국가 투자계획(Country Investment Plan: CIP) 수립을 위한 기술적·정치적·제정적 지원 등을 연계 한 정책개혁 및 역량 제고물 병행하는 부분에 역점을 두고 있다. 핵심투자는 FTF의 식량안보 강화를 위한 농업개발 및 영양개선 목표 달성을 위한 투자를 지원하고 있다. FTF와 더불어 미국의 글로벌 식량안보 강화 및국제개발협력과 관련된 대 부분의 프로그램은 국제개발치에서 관장하고 있다. USAID는 기본적으로 농업·농촌개발이 저개발 국의 빈곤 감소와 식량안보 강화를 위한 최고의 성장 동력이라고 인식하고 있다. USAID는 효율적인 자연자원 활용을 통해 생산성 향상 및 지속가능한 농업 구축으로저개발국 경제성장에 기여하여 식량안보를 강화하고자 한다. 따라서 미국의 글로벌 식량안보 강화 전략은 농업 및 농촌부문의 개발협력 추진 전략과 밀접한 관계가 있다.

USAID의 국제개발협력사업 형성의 전제조건은 추구하는 사업 목적에 부합하는 사업내용이 포함되었는지의 여부이다. 또한 대상국별 개발협력전략 및 FTF 추진전략을 포함한 USAID 정책체계의 7대 중점 개발목표11와 연계 되는 사업시행이 전제조건의 핵심이라고 할 수 있다. USAID의농업·농촌부문 국제개발협력 전략은 식량 및 농업개발 정책이 대표적이라고 할 수 있으며, 궁극적인 목적은 대상국의 식량 자립도를 증가시켜 식량안보를 강화하고 경제성장에 기여하는 것이다. 또한 협력대상국에 적합한 생산자와 시장의 연계(Linking Producers to Markets)'를 통해 실현 가능성이 높은 개발협력의 추진을 기본방향으로 설정하고 있다. 농산물 시장 및 무역에 대한 지원은 무역의 활성화를 통해 안정적이고 공정한 시장구축과 농업 생산성 향상을 위한 투자 촉진, 특작에 대한 집중 지원을 통한 소득 안정, 계절 진폭 및 수급의 안정적 조절을 통한 식량안보 강화에 목적을 두고 있다. 이를 위해 USAID는 투명한 정책환경을 구축하고 효율적인 제도적 장치 마련과 관련 조직의 역량을 배양하며, 관련 인프라 구축에대한 우선순위를 선정, 공공서비스 강화를 통하여 식품시장의 가치사슬을 구축하는 전략으로 접근하고 있다. 미국은 2010년 기준 OECD/DAC 회원국 전체 ODA 예산 128,465백만 불의 약 24%인 30,353백만 불을 지원하여 회원국 중 가장 많은 예산을 지원하는 국가이다. 글로벌 식량안보와관련된 지원은 앞에서 언급하였듯이 FTF, 세계은행을 통한 글로벌농업식량안보 프로그램 지원, 그리고 식량원조와 인도적 지원으로 구분하여 지원하고 있다. 미국은 2009년 피츠버그에서 개최된 G20 정상회담을 통해 2010년 세계은행을 통한 GAFSP의 신탁기금(Trust Fund) 구축을 승인하여 다자간 채널을 통한 글로벌 식량안보 강화에 노력하고 있다. GAFSP의 기본적인 설립 목적은 농업·농촌에 대한 민간 및 공적 투자 확대를 통해글로벌 식량안보를 강화하고 저개발국 국민의 생활수준을 향상시키는 것이다. GAFSP는 미국, 캐나다, 스페인, 한국, 그리고 빌게이츠 재단의 지원을 통해 2010년 4월 공식적으로 발족하였다. 2011년 초까지 925백만 불이 공공 및 민간부문에 투자형식으로 지 원되기 위해 신탁기금으로 조성되었다. GAFSP는 국제개발협회를 통해 세계은행 회원국들에게 지원되고 있다. 지원 대상은 기본적으로 영양결핍 현황, 1인당 국민소득, 정치적 안정성, 포괄적인 농업개발 정책의 수행 가능성 등을 파악하여 설정한다. 2011년 초까지 8개국에 대해 약 340백만 불이 지원되었는데, 이는 방글라데시(52.5백만 불), 에티오피아 (54백만 불), 아이티(36.75백만 불), 몽골(13.125백만 니제르(34.6백만 불), 르완다(52.5백만 불), 시에라리온(52.5백만 불), 그리고 토고(42백만 불) 등이다. 미국의 글로벌 식량안보 강화 방안 중에는 식량을 직접적으로 지원하는 식량원조와 인도적 차원의 지원도포함되어 있다. 미국은 과거 60 년 동안 자연재해 등과 같이 긴급지원이 필요한 국가에 식량을 직접 지원하는 프로그램을 추진하고 있다. 미국은 외국에 식량을 지원하기 위해 아래와 같이 다섯 가지의 방법을 채택하고 있다. 1) Food for Peace(P.L. 480), 2) Section 416(b) of the Agriculture Act of 1949(1949년 농업법), 3) Food for Progress Act of 1989, 4) the McGovern-Dole International Food for Education and Child Nutrition Program과 마지막으로 Local and Regional Procurement Pilot Project이다. 이 다섯 가지의 식량 지원프로그램은 USAID와USDA/FAS 에서 관장하고 있다. 또한 2008년 농업법은 인도적 차원의 지원을 위한 식량이나 현금을 보관 할 수 있게 숭인하여 천연재해나 기타긴급복구가 필요한 대상국에 신속 히 지원할 수 있는 체계를 구축하였다. 최근 10년 동안 식량 지원에 사용된 예산은 연 평균 22억 불 수준이며, 최근에는 재난지역에 긴급 지원을 위해 직접적인 식량 지원이 어려울 경우를 대비하여 현금처럼 사용할 수 있는 바우처를 포함, 3억 불이 추가 지원될수 있도록 승인되었다.